Cresce a ideia de que os Estados podem assegurar ocupações úteis, bem pagas e com plenos direitos a todos que as desejem. Livro sustenta: há meios para realizar o projeto. Mas é preciso romper mito de que o trabalho humano é mera mercadoria

Por Sheila D. Collins, compartilhado de Outras Palavras

Sheila D. Collins para o Monthly Review Online | Tradução: Maurício Ayer

Pavlina R. Tcherneva, professora de Economia no Bard College e investigadora no Instituto Levy, escreveu, no livro The Case for a Job Guarantee [Em defesa da garantia de emprego], uma defesa concisa e fundamentada da garantia de emprego pelo Estado no contexto de um Green New Deal. Citando as origens da proposta na Lei de Direitos Econômicos, sancionada por Franklin Roosevelt em 1944 [como neste caso, o texto faz referência a leis e programas dos EUA; as ideias e discussões que propõe, no entanto, não se restringem ao contexto daquele país], e na Declaração Universal de Direitos da ONU, e o compromisso, pelo menos simbólico, com a ideia de pleno emprego que prevaleceu em todas as administrações até ser abolida após a eleição de Ronald Reagan, Tcherneva salienta que se trata de um imperativo moral, mais necessário do que nunca. Tendo sido escrito antes que a ameaça da IA ​aos empregos se tornasse visível, o apelo deste livro à ação não poderia ser mais visionário.

Tcherneva expõe o preço devastador que tanto os desempregados como a sociedade em geral pagam pelo desemprego. Ela compara o desemprego a uma epidemia mortal, e cita estudos que associam o aumento das doenças e da mortalidade ao desemprego, além de outras perdas, como a queda permanente da renda ao longo da vida e a redução do capital social e da inserção que tornam mais difícil encontrar um novo emprego. Tal como acontece em uma epidemia, o desemprego também tem um efeito de contágio nas famílias dos desempregados sob a forma de subnutrição, atraso no crescimento, problemas de saúde mental, maus resultados escolares para as crianças e mobilidade social reduzida para cônjuges e filhos. O desemprego contribui para a degradação urbana, favorece os crimes violentos e contra a propriedade e está correlacionado com o extremismo de direita, o tráfico de seres humanos, o trabalho forçado e infantil, a exploração e as formas contemporâneas de escravidão. Existem também efeitos macroeconômicos mais amplos, como o aumento da desigualdade e da exclusão social que, por sua vez, exacerbam as tensões inter-raciais e interétnicas. O desemprego também afeta negativamente as mudanças tecnológicas, a inovação e a produção, deprime o crescimento econômico e contribui para crises financeiras.

Por que esses efeitos nocivos são tolerados? Tcherneva atribui a culpa ao objetivo político conhecido como Taxa de Desemprego sem Aceleração da Inflação, vulgarmente conhecida como NAIRU (do inglês “Non-Accelerating Inflation Rate of Unemployment”). A NAIRU substituiu o pleno emprego como objetivo político defendido pelos economistas ortodoxos e perseguido pelo Banco Central estadunidense (o “Fed”). O apoio à NAIRU baseia-se no argumento de que existe uma taxa “natural” de desemprego que deve ser mantida para controlar as pressões inflacionárias. Em contraste, Tcherneva argumenta que não há nada de “natural” no desemprego. O argumento da “taxa natural” é um mito que não se baseia em qualquer evidência econômica sólida de relação causal. Até mesmo o presidente do Fed, Jerome Powell, salienta ela, admitiu sob juramento que a relação desemprego-inflação tinha entrado em colapso. Ela também desmascara a crença amplamente difundida entre os políticos e o público em geral de que as pessoas estão desempregadas devido a alguma falha pessoal: falta das competências necessárias, educação inadequada ou maus incentivos e más decisões tomadas. Na realidade, há sempre mais pessoas à procura de emprego do que empregos disponíveis, mesmo no pico do ciclo econômico.

Estabelecer uma garantia estatal do emprego, argumenta Tcherneva, equivaleria a estabelecer um novo contrato social e um novo modelo macroeconômico. A garantia de emprego proporcionaria a estabilização econômica anticíclica a que o desemprego supostamente serve atualmente. Proporcionaria um padrão laboral mínimo para todos os empregos e um piso salarial que poderia ajudar a aumentar os salários em outras partes da economia. Como característica permanente da rede de segurança, funcionaria como uma medida preventiva crítica que mitigaria o tipo de males sociais produzidos pelo desemprego descritos acima. E, finalmente, como pedra angular de uma nova Lei de Direitos Econômicos, seria um instrumento para resolver problemas sociais e econômicos. Tcherneva enquadra este novo contrato social como uma “Lei do Cuidado” (“Cares Act”), proporcionando empregos voltados ao cuidado do meio ambiente, da comunidade e das pessoas e descrevendo os muitos tipos de empregos que um tal programa poderia oferecer.

Uma questão que normalmente surge é como tal programa seria financiado. Tcherneva argumenta que tal questão se baseia numa falsa suposição de que o governo pode ficar sem financiamento. Ela segue os princípios do movimento da Teoria Monetária Moderna, que afirma que os governos têm autoridade soberana para emitir quantidades ilimitadas da sua própria moeda. Ela salienta que assistimos regularmente ao governo “encontrar o dinheiro” quando financia resgates bancários, bilionárias reduções de impostos ou guerras infinitas. Em outros termos, o receio da despesa deficitária e a pressão por orçamentos equilibrados são uma ferramenta política utilizada por aqueles que se opõem a certas políticas que o financiamento governamental pode pagar.

Contudo, não é necessário subscrever a Teoria Monetária Moderna para imaginar como esse programa seria financiado. A proposta de garantia de emprego da NJFAN baseia-se na afirmação de que o desemprego custa aos governos mais do que uma garantia de emprego custaria para acabar com o problema. A proposta do NJFAN criaria um Fundo Fiduciário de Pleno Emprego com receitas fiscais adicionais geradas pela garantia de emprego, dinheiro que, de outra forma, teria sido usado para pagamento de seguro desemprego e benefícios que os funcionários do programa teriam direito a receber se não estivessem empregados no programa durante o ano fiscal imediatamente anterior, e outras economias relacionadas ao efeito social e médico benéfico da garantia de emprego, assinaladas por Tcherneva. A proposta de garantia de emprego do NJFAN também inclui duas fontes alternativas de financiamento que poderiam ser utilizadas no caso de a realocação de receitas e poupanças descrita acima ser incompleta ou inadequada para financiar o programa e uma terceira fonte de financiamento que poderia ser aproveitada se o Fundo Fiduciário acabasse, se houvesse escassez de dinheiro durante uma recessão excepcionalmente grave ou algum outro tipo de crise econômica.

O fundo também pode ser financiado por novos impostos sobre transações de títulos. Se ainda houver fundos insuficientes no Fundo Fiduciário, o Fed poderá ser habilitado a emprestar montantes adicionais para tornar o programa solvente com os empréstimos a serem reembolsados ​​ao longo de dez anos.

Para estimar quanto custaria um programa de Estado de garantia de emprego, o Instituto Levy simulou um programa ambicioso com estimativas de despesas mais baixas e mais altas. Com pressupostos conservadores sobre as poupanças potenciais (tendo em conta apenas as poupanças para o Medicaid e o Crédito Fiscal sobre o Rendimento do Trabalho), o impacto orçamentário mais baixo foi de 0,98% do PIB, enquanto o orçamento superior foi de 1,33% do PIB. Compare isto com a participação militar no PIB em 2023, de 3,1% do PIB. Esse programa, afirma Tcherneva, resultaria num aumento do PIB de quase meio bilhão de dólares e no aumento do emprego no setor privado em 3 a 4 milhões de empregos, sem gerar qualquer efeito inflacionário significativo. 

No quinto capítulo, Tcherneva descreve a concepção e implementação de um programa de emprego baseado nos conceitos de prevenção e prontidão. O projeto tem sete características fundamentais:

1. O programa é voluntário e inclusivo, o que significa dizer que está aberto a qualquer pessoa em idade legal para trabalhar que queira trabalhar, “independentemente da situação no mercado de trabalho, raça, sexo, cor ou credo”. Neste momento, a autora não esclarece se o programa estaria aberto a pessoas com deficiência e ex-presidiários, mas posteriormente ela observa que o programa também seria “sensível às necessidades específicas de veteranos, jovens em risco, ex-presidiários e pessoas com deficiência”.
2. O programa é permanente e visa servir como estabilizador automático.
3. O pacote básico de salário/benefícios é fixo. Embora Tcherneva sugira um salário base de 15 dólares/hora, ela admite que isso pode não ser suficiente e propõe uma revisão legal a cada poucos anos para ajustar a escala salarial conforme seja necessário. Os benefícios incluiriam seguridade social, seguro saúde, creche profissional e licença remunerada.
4. O programa é financiado pelo governo federal, mas administrado localmente.
5. Os escritórios de desemprego existentes serviriam como bancos comunitários de emprego, solicitando projetos de estados, cidades, organizações sem fins lucrativos não religiosas e não políticas, empresas sociais e cooperativas.
6. O trabalho se concentraria em empregos no serviço público, especialmente nos empregos de assistência.
7. O programa oferece oportunidades de treinamento, educação, credenciamento e aprendizagem.

Existem, diz ela, várias maneiras de financiar o programa, e descreve duas dessas maneiras como exemplos. Uma seria financiá-lo a partir do orçamento geral, como fazemos com o Medicare Parte D. A outra seria combinar uma base com dotações suplementares, como fazemos na ajuda de emergência e em catástrofes.

Embora todos os proponentes da Garantia de Emprego concordem com a sua estrutura de direitos humanos e com a oferta de empregos dignos e com um padrão mínimo, diferem principalmente no nível e na estrutura do salário a ser pago e na administração e gestão do programa. Tcherneva argumenta que os planos que favorecem uma estrutura salarial escalonada causariam demasiadas disputas políticas, como aconteceu durante o New Deal e que tal plano competiria com trabalhadores qualificados, diminuindo assim os seus efeitos de estabilização de preços. Em contraste, a sua proposta pagaria a todos ou quase todos os participantes do programa o mesmo “salário básico”. Em vez de ser indexado à inflação, incorporaria legislação para revisões regulares e aumentos obrigatórios em sincronia com aumentos de produtividade para garantir a manutenção de um padrão de vida básico digno.

A proposta de garantia de emprego da Rede Nacional de Empregos para Todos (NJFAN) exigiria que os participantes do programa recebessem os mesmos salários e benefícios que os trabalhadores locais do setor público recebem por realizarem o mesmo trabalho ou um trabalho comparável na comunidade onde estão empregados. Seriam obrigatórios benefícios suplementares para os trabalhadores cujos salários do programa sejam insuficientes para sustentar um nível de vida digno. Tcherneva acredita que podemos aprender muito com os programas de emprego direto que estão em vigor atualmente ou que foram implementados em outros países, e faz uma breve análise desses programas na Índia, Argentina, África do Sul e Suécia.

Na última parte do livro, Tcherneva fornece respostas a questões e objeções frequentemente colocadas, tais como o medo de que: seria uma tomada de poder por um “governo inchado”; seria impossível de gerenciar; reduziria a produtividade; criaria projetos que inventam trabalhos; seria perigosamente disruptivo; a tecnologia vai tornar todos os empregos obsoletos de qualquer maneira; seria impossível contratar e dispensar trabalhadores num curto espaço de tempo; e seria politicamente inviável. Suas respostas a essas preocupações são convincentes.

Em suma, o livro de Tcherneva proporciona uma excelente introdução à ideia da garantia de emprego. Ao mesmo tempo, mostra que existem diferenças de opinião entre os defensores da garantia de emprego em relação a determinadas características do programa. Talvez a diferença entre a estratégia de financiamento e a política salarial da proposta de garantia de emprego de Tcherneva e a proposta pelo NJFAN possa ser discutida futuramente. Um terceiro tópico que poderia ser incluído nessa discussão é a administração dos projetos de garantia de emprego. Tanto a proposta de Tcherneva como a proposta do NJFAN incluiriam organizações sem fins lucrativos como potenciais patrocinadores do projeto, enquanto uma proposta apresentada por Mark Paul, William Darity e Darrick Hamilton limitaria o patrocínio a agências governamentais. Talvez o livro de Tcherneva possa fornecer o ímpeto para discussões úteis sobre essas três diferenças de abordagem da garantia de emprego.