PEC relatada por Flávio Bolsonaro expõe a disputa pelo patrimônio público, o avanço dos interesses imobiliários e os riscos aos direitos das comunidades tradicionais

Por Vanessa Ramos, compartilhado de Diplomatic

Crédito: Diego Baravelli/Wikimedia Commons

O Brasil é um país onde a desigualdade social também determina quem pode viver perto do mar. Enquanto condomínios de luxo, resorts e empreendimentos turísticos avançam sobre regiões privilegiadas do litoral, povos indígenas, comunidades quilombolas, caiçaras e pescadores artesanais enfrentam dificuldades para permanecer nos territórios que ocupam há gerações.  

A praia continua sendo de todos, pelo menos na legislação. Na prática, porém, o acesso ao litoral nem sempre é tão democrático quanto assegura a Constituição. 

Às vésperas do segundo turno da eleição presidencial de 2026, uma proposta que tramita no Congresso Nacional recoloca essa contradição no centro do debate político. A Proposta de Emenda à Constituição (PEC) 3/2022, conhecida como PEC das Praias, pretende alterar o regime de propriedade dos chamados terrenos de marinha, atualmente pertencentes à União, permitindo sua transferência para estados, municípios e particulares. 

A proposta tem como relator no Senado Flávio Bolsonaro (PL-RJ), candidato à Presidência da República. Em março de 2025, ele apresentou um novo relatório favorável à medida, que permanece em análise na Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania (CCJ). 

O debate não diz respeito apenas ao futuro de extensas áreas valorizadas do território nacional. Trata-se de uma escolha sobre o papel do Estado, a proteção de bens públicos e os direitos de populações que historicamente tiveram sua presença no litoral ameaçada por interesses econômicos. 

Há uma pergunta que deveria orientar essa discussão: quem ganha e quem perde quando terras públicas passam ao domínio privado? 

Terra como mercadoria 

A disputa pela propriedade do território acompanha a história do Brasil desde a colonização. A concentração fundiária, a expulsão de populações originárias e o acesso desigual à terra ajudaram a estruturar uma sociedade em que a propriedade sempre representou não apenas riqueza, mas também poder político. 

No litoral, essa história adquire características particulares. 

Os terrenos de marinha, apesar do nome, não pertencem às Forças Armadas. São áreas de propriedade da União, localizadas ao longo do litoral brasileiro e também nas margens de rios e lagoas onde há influência das marés. Pela legislação, correspondem a uma faixa de 33 metros em direção à terra, medida a partir da linha do preamar médio de 1831, referência utilizada para identificar a posição média das marés altas naquele período. 

O regime jurídico dessas áreas está previsto na Constituição Federal. Esses territórios abrigam moradias, atividades econômicas, comunidades tradicionais e ecossistemas importantes, como manguezais e restingas. Sua gestão, portanto, envolve interesses que vão além do valor imobiliário, incluindo a proteção ambiental, a garantia de direitos e o uso social do território. 

A PEC surgiu na Câmara dos Deputados em 2011 e foi aprovada em fevereiro de 2022, com 377 votos favoráveis e 93 contrários na votação do texto-base em primeiro turno. No Senado, recebeu parecer favorável de Flávio Bolsonaro, com alterações destinadas, segundo o relator, a assegurar maior segurança jurídica aos ocupantes. 

Seus defensores argumentam que a transferência da propriedade permitirá corrigir distorções históricas, reduzir a burocracia e encerrar cobranças como foro, taxa de ocupação e laudêmio. As duas primeiras são pagamentos anuais feitos à União pelo uso de seus terrenos, conforme o regime de ocupação. Já o laudêmio é um valor cobrado quando determinados direitos sobre esses imóveis são transferidos mediante pagamento, como ocorre em uma venda. 

O argumento da segurança jurídica, entretanto, não pode servir para encobrir outra questão, a possibilidade de transformar um patrimônio público estratégico em propriedade privada, em um país profundamente desigual. 

A própria Secretaria do Patrimônio da União (SPU) esclarece que a legislação atual já permite a aquisição de determinados imóveis pelos ocupantes, respeitadas as condições legais. Portanto, não é necessário extinguir o atual regime constitucional dos terrenos de marinha para enfrentar todos os problemas relacionados à regularização fundiária. 

É possível reconhecer distorções e corrigir injustiças sem abrir mão de instrumentos de proteção do patrimônio coletivo. 

O direito de permanecer 

Venho acompanhando há alguns anos as discussões sobre os terrenos de marinha e os possíveis impactos de sua transferência para o domínio privado. Nesse percurso, conversei com pesquisadores, juristas e representantes de comunidades tradicionais que alertam para os riscos da proposta. Entre eles está o caiçara e biólogo Santiago Bernardes, do Fórum de Comunidades Tradicionais de Angra dos Reis, Paraty e Ubatuba, movimento que reúne indígenas, caiçaras e quilombolas na defesa de seus territórios e modos de vida. Santiago alertou para o avanço da especulação imobiliária sobre territórios tradicionalmente ocupados por essas populações. 

“Se isso for retirado, haverá uma disputa desigual e conflitos socioambientais com a intromissão de resorts e de grandes propriedades”, afirmou, referindo-se à proteção proporcionada pelo domínio público dos terrenos. 

Em nossa conversa, ele chamou a atenção para uma expressão utilizada por comunidades tradicionais: maretório. 

O conceito ajuda a compreender uma dimensão frequentemente ignorada nas discussões sobre propriedade. Para os caiçaras, o território não termina na areia. Inclui o mar, as áreas de pesca, os caminhos, as relações comunitárias e as práticas culturais que permitem a reprodução de seus modos de vida. 

Não se trata apenas de possuir um imóvel. Trata-se do direito de permanecer em um lugar ao qual estão vinculados o trabalho, a cultura e a própria existência dessas comunidades. 

A expansão de empreendimentos turísticos e imobiliários sobre o litoral frequentemente transforma esses espaços em ativos econômicos, deslocando populações e reorganizando o território segundo a capacidade de pagamento. 

O problema é que comunidades tradicionais não disputam essas terras em condições equivalentes às de investidores ou grandes proprietários. 

Enquanto agentes econômicos dispõem de recursos para contratar assessoria jurídica, regularizar documentos e adquirir imóveis, muitas famílias enfrentam dificuldades históricas para obter reconhecimento formal de seus direitos territoriais. 

A promessa de segurança jurídica, nesse contexto, exige uma pergunta adicional: segurança jurídica para quem? 

Patrimônio público 

Também conversei há algum tempo com o arquiteto e urbanista Nabil Bonduki, professor titular sênior da Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da Universidade de São Paulo (FAU-USP).  

Ele destacou que as áreas costeiras são intensamente disputadas por empreendimentos turísticos e comerciais. A possibilidade de transferir seu domínio para particulares, segundo sua avaliação, pode fortalecer a lógica da rentabilidade imobiliária em detrimento do planejamento público. 

Bonduki observa que, mesmo quando o acesso às praias está garantido em lei, condomínios e empreendimentos privados podem criar obstáculos que dificultam a circulação das pessoas. 

O problema, portanto, não é apenas estabelecer formalmente que uma praia pertence a todos. É garantir que esse direito possa ser exercido. 

O parecer apresentado por Flávio Bolsonaro inclui uma emenda que reafirma o caráter público das praias e proíbe formas de utilização do solo que impeçam ou dificultem o acesso da população. 

Essa previsão não elimina a contradição fundamental da proposta: enquanto reafirma o acesso público à faixa de areia, admite a transferência de terrenos costeiros ao domínio privado, alterando instrumentos de controle da União sobre essas áreas. 

Os efeitos dessa mudança precisam ser considerados em sua dimensão territorial, e não apenas jurídica. 

Um caminho pode continuar legalmente aberto e, ainda assim, tornar-se de difícil utilização. Uma comunidade pode permanecer formalmente protegida e enfrentar pressões econômicas que inviabilizem sua permanência. 

A própria SPU alerta para esse risco, apontando que a transferência de terrenos próximos às praias pode intensificar cercamentos e dificultar o acesso ao litoral. 

Não se trata de uma consequência automática ou inevitável da PEC, mas de um risco identificado por órgãos públicos e especialistas. 

Quem fica com a terra? 

A advogada e pesquisadora Patrícia de Menezes Cardoso, com atuação anterior na Secretaria do Patrimônio da União, me alertou para o aprofundamento das disputas territoriais provocado pela expansão imobiliária e turística sobre a costa brasileira. 

A mudança pode intensificar conflitos fundiários, disse, inclusive aqueles relacionados à grilagem e à expulsão de comunidades tradicionais. 

Seu alerta evidencia uma diferença importante entre compreender a terra como mercadoria e reconhecer sua função social. 

Os imóveis públicos não representam somente patrimônio financeiro do Estado. Também constituem instrumentos para a implementação de políticas habitacionais, regularização fundiária de interesse social, proteção ambiental e reconhecimento de direitos coletivos. 

Há alguns anos, conversei sobre essa questão com Ricardo de Sousa Moretti, professor titular aposentado da Universidade Federal do ABC (UFABC). Na ocasião, ele alertou para a desigualdade entre aqueles que dispõem de recursos para comprovar a ocupação de terrenos e as comunidades que, embora vivam nesses territórios há gerações, enfrentam dificuldades para obter o reconhecimento de seus direitos. Sua fala foi contundente: “A PEC é um presente para os ricos e poderosos que ocuparam áreas irregularmente”. 

A crítica está relacionada à possibilidade de reconhecer direitos de propriedade em territórios valorizados, inclusive mediante comprovação de ocupação anterior e boa-fé, conforme os critérios previstos na proposta. 

É evidente que existem famílias que adquiriram imóveis legitimamente e enfrentam insegurança jurídica. Seus direitos precisam ser considerados. 

Mas uma política pública não pode ignorar que os mecanismos de regularização operam sobre uma estrutura profundamente desigual. 

Para quem dispõe de recursos econômicos, a regularização pode representar a consolidação de um patrimônio. Para comunidades pobres e tradicionais, a mesma disputa pode significar a perda do lugar onde vivem. 

Essa diferença deveria estar no centro da análise legislativa. 

O avanço do mar 

Outro aspecto torna a discussão ainda mais urgente, a crise climática. A elevação do nível do mar, a erosão costeira, as chuvas extremas e a pressão sobre ecossistemas como manguezais e restingas exigem instrumentos públicos de planejamento e proteção territorial. O litoral brasileiro concentra populações, atividades econômicas e regiões ambientalmente sensíveis, cuja gestão não pode se orientar exclusivamente pela rentabilidade imobiliária. 

Durante nossa conversa, Bonduki alertou para a necessidade de ampliar a atuação pública nessas regiões diante dos efeitos das mudanças climáticas. “Se passar para o setor privado, vai ser gerido sob a ótica da rentabilidade”, afirmou. 

A transferência da propriedade dos terrenos não revoga automaticamente as normas ambientais nem autoriza construções em áreas protegidas. Entretanto, pode reduzir instrumentos hoje disponíveis à União para orientar a ocupação de regiões estratégicas, inclusive aquelas necessárias à adaptação climática. 

A importância da proteção desses territórios também aparece nos conflitos envolvendo comunidades tradicionais. Um exemplo recente ocorreu na Praia da Placa, em Icapuí, no litoral do Ceará. Em setembro de 2026, o cercamento de uma área reivindicada por uma empresa de criação de camarões intensificou uma disputa com pescadores e marisqueiras, que denunciaram restrições ao acesso à praia e ao manguezal, espaços fundamentais para o seu trabalho e a sua subsistência.  

A empresa afirmou possuir direitos sobre o terreno e negou impedir o acesso às áreas públicas. O conflito, acompanhado pela Defensoria Pública, envolveu questionamentos sobre a propriedade e o uso de uma região ambientalmente protegida. 

A pressão sobre essas populações, no entanto, não é recente e tampouco se limita aos conflitos pela posse da terra. A expansão imobiliária e a valorização das regiões próximas ao mar também contribuem para transformar a ocupação do litoral, muitas vezes empurrando famílias de menor renda para locais com infraestrutura precária e maior exposição a riscos ambientais. 

Essa desigualdade ajuda a compreender a dimensão social da tragédia de fevereiro de 2023, em São Sebastião, no litoral norte de São Paulo. As chuvas extremas deixaram 65 mortos e mais de 2 mil pessoas desalojadas ou desabrigadas, atingindo duramente comunidades instaladas em encostas e regiões sujeitas a deslizamentos. O desastre expôs como a falta de planejamento urbano, a desigualdade no acesso à terra e os eventos climáticos extremos podem produzir consequências devastadoras. 

Embora tenham origens diferentes, os episódios de Icapuí e de São Sebastião revelam a importância da gestão pública do litoral. A proteção desses territórios envolve não apenas a preservação ambiental, mas também o direito à moradia, ao trabalho e à permanência das comunidades que dependem deles para viver. 

O país em disputa 

A trajetória da PEC revela que a discussão ultrapassa governos e eleições. Apresentada em 2011, aprovada na Câmara em 2022 e ainda em análise no Senado, a proposta atravessou diferentes conjunturas políticas, mas permanece associada a uma questão central, que é a relação entre o Estado, a propriedade privada e os direitos coletivos. 

Flávio Bolsonaro assumiu a relatoria da proposta e apresentou pareceres favoráveis à transferência de terrenos da União. Às vésperas do segundo turno da eleição presidencial, sua posição ganha relevância diante do crescimento da representação política de seu partido no Congresso Nacional. 

Nas eleições legislativas de 2026, o Partido Liberal (PL), legenda do ex-presidente Jair Bolsonaro, elegeu 121 deputados federais e 19 senadores. Com isso, deverá reunir 28 das 81 cadeiras do Senado a partir de 2027, tornando-se a maior bancada partidária nas duas Casas. Embora esses números não garantam a aprovação da PEC das Praias, ampliam a presença do partido nas negociações legislativas e nas discussões sobre o patrimônio público, a propriedade da terra e a proteção ambiental. 

No Brasil, essas questões encontram uma estrutura fundiária marcada por séculos de concentração da propriedade e de exclusão social. A transferência de terras públicas para particulares, portanto, exige uma discussão que vá além da promessa de reduzir burocracias ou aumentar a arrecadação. É preciso considerar quem poderá adquirir esses imóveis, quais instrumentos de proteção serão preservados e como serão assegurados os direitos das comunidades que dependem desses territórios. 

Ao longo dos anos, minhas conversas com comunidades indígenas, caiçaras, pesquisadores e representantes de movimentos sociais reforçaram a compreensão de que o litoral não é apenas um espaço de lazer ou de exploração turística. É lugar de moradia, de trabalho, de alimentação, de cultura e de pertencimento. Para essas populações, a relação com a terra e o mar não se mede pelo valor imobiliário, mas pela possibilidade de continuar vivendo e trabalhando em seus territórios. 

Discutir a PEC das Praias significa, portanto, discutir os limites da transformação da natureza em mercadoria e o papel do Estado na proteção de direitos coletivos. 

O maior risco não é apenas a restrição do acesso às praias brasileiras, mas o aprofundamento de desigualdades históricas que ameaçam os direitos de quem vive e trabalha nesses territórios. É a consolidação de um modelo em que o litoral continua pertencendo a todos na legislação, mas se torna, na prática, cada vez mais um privilégio de poucos. 

Vanessa Ramos é jornalista, turismóloga, especialista em Direitos Humanos, Diversidade e Violência e mestre em Ciências Humanas e Sociais pela Universidade Federal do ABC (UFABC).